[`18 국세행정포럼-토론] “심판·심사청구 통합은 시대에 역행하는 것”

임재현 기획재정부 세제실 국장, “심판청구에 국세청 항소권주면 4심제된다”
김석환, “권리구제보다는 대리인 시장 등 이해관계가 더 내포돼 있는 제도”
 

국세행정개혁위원회와 한국조세재정연구원은 26일 오후 서울 여의도 중소기업중앙회 그랜드홀에서 ‘2018년 국세행정포럼’을 개최하고 ‘공평과세 구현을 위한 국세행정 역할과 과제’라는 주제로 열띤 토론을 펼쳤다.

이날 박훈 서울시립대 교수가 납세자 권리구제제도 운영실태와 합리적 개선방안에 대해, 서보국 충남대 교수가 주요 선진국의 조세불복제도 현황 및 시사점을, 김완석 강남대 석좌교수가 명의신탁 주식 양성화를 위한 제도 개선방안에 대해 주제발표를 했다.

◆ 김완일 한국세무사회 부회장, “이의신청 과세전적부심 통합 아직 이르다”

이날 토론자로 나선 김완일 한국세무사회 부회장은 “‘납세자 권리구제제도’ 발제안의 경우 이의신청제도와 과세전적부심제도의 통합을 주장했는데 이는 아직 우리나라에 도입하기에는 이른감이 있지 않나 싶다”며 “우리나라의 불복청구율이 높은 이유는 거래유형이 복잡해지고 새로운 유형의 거래가 생기다 보니 세법이 이를 따라가지 못하거나 세법규정이 명확하지 않고 세법간 불일치하기도 하고, 법률에 위임되지 않은 불합리한 시행령도 있으며 국고주의적인 예규 등에 원인이 있다고 본다. 이에 따라 납세자들이 과세관청보다는 독립된 심판원으로 향하게 되는 것”이라고 말했다.

김완일 부회장은 “과세전적부심은 소득세제가 신고납세제도로 이행된 1996년부터 과세적부심사사무처리규정을 신설하여 운영되어 오다 1999년에 국세기본법에 명시된 제도로서 형사소송절차법상의 구속적부심을 벤치마킹하여 공정과세를 위한 과세관청의 자기시정조치의 일환으로 도입된 제도로서 과세예고를 했다가 시정되는 경우에는 납세자 권리구제가 되는 측면도 있으나 기본적으로는 권리구제제도로 출발한 제도는 아니다”라며 “이를 통합하는 것을 국세행정의 효율성 측면에서 고려해 볼 수 있겠으나, 과세전적부심을 했다가 불채택으로 고지되는 경우에 대한 이의신청은 지방청에 하도록 하고 있고, 납세의무자의 권리구제와 국세행정의 공평과세라는 도입 취지가 각각 다른 두 제도를 과세관청의 행정상의 효율의 필요에 따라 통합한다는 것은 바람직하지 않다고 본다”고 밝혔다.

이어 "발제자는 사후적 납세자 권리구제제도의 개선방안으로 동일 기능 심급의 중복에 따른 행정심의 장기화에 따른 불복비용 증가와 납세자의 재결기관 선택에 따른 문제점을 해소할 수 있는 데다 주요 선진국의 사례에서도 권리구제기관이 단일화돼 있는 나라가 많기 때문에 심사청구와 심판청구의 통합을 지지하며, 심사청구로의 통합을 지지한다는 취지의 결론을 내리고 있지만, 주요 선진국의 사례는 우리나라의 조세부과행정이 주요 선진국과 비교할 때 납세자의 권리를 배려하는 행정이 이루어졌다고 납세자들이나 이해관계자가 공감할 때 검토해도 늦지 않다고 생각한다”고 말했다.

김 부회장은 “우리나라의 불복 청구율이 높은 것은 거래의 내용이 날로 복잡해지고 있고, 새로운 유형의 거래가 생기다보니 세법이 이를 따라 가지 못하는 부분이 있고, 세법의 규정이 명확하지 않거나 세법간의 불일치하기도 하고 법률에 위임도 없는 불합리한 시행령도 있고, 국고주의적인 예규 등에 원인이 있다고 본다”고 분석했다.

▲ 김완일 한국세무사회 부회장.

◆ 심사·심판청구 통합 글쎄…“심사청구 기피 원인찾아 치유하는 게 우선”

그러면서 “심사청구나 심판청구는 인력의 부족으로 일시에 많은 건수를 심사함에 따라 충분한 검토가 이루어지지 못하고 진행되는 측면이 있으므로 양 제도를 통합할 것이 아니라 더욱 발전적으로 납세자 권리가 구제될 수 있도록 하여야 할 것”이라며 “심사청구를 선호하게 하거나 통합하고자 한다면 납세자가 신속하게 권리구제를 받을 수 있다는 확신을 가질 수 있도록 하여야 할 것이고, 납세자가 심사청구를 기피하는 원인을 찾아서 치유하는 것이 우선이라고 판단된다”고 주장했다.

이어 국세청 항소권과 관련해서는 “인용결정에 대해 소송으로 이어진다면 납세자는 상당한 기간 동안 소송을 진행하게 됨에 따라 시간과 비용 등이 발생하여 납세자 권리구제는 뒷전이 될 것”이라며 “처분청에 제소권을 부여하는 것은 행정심판제도의 본질에 반하는 것”이라고 지적했다.

또한 “처분청과의 독립문제는 납세자의 권리구제를 보다 확실하게 보장하기 위하여 처분청으로부터 독립한 별도의 제3기관인 국무총리실에 소속토록 한 것이므로, 이에 대해 ‘감독권한이 없는 행정심판기관의 재결’이라 해서 처분청의 소송불복 가능성을 부여하여야 한다는 것은 오히려 행정심판제도 운용의 독립성과 필요성을 납세자권리구제가 아닌 과세관청의 입장에서만 판단한 것은 아닌지 우려가 된다”고 말했다.

또한 명의신탁 주신 양성화의 경우 “주식명의신탁에 따른 증여세 과세문제는 비상장회사의 주식이동상황에 따른 실무를 다루는 세무사들로서는 간단히 해결할 수 없는 골치 아픈 문제로서 관련 법률관계가 단순해지기를 바라는 사항”이라며 “주식의 명의신탁은 명의신탁자의 의도에 따라 명의신탁자의 회사의 임직원 및 사용인이거나 친척 또는 친구 등으로써 명의신탁자의 부탁을 거절하기가 어려운 경우가 대부분이고, 명의수탁자는 주식의 명의수탁으로 인한 이익이 전혀 없음에도 증여세과세 등 불이익을 받고 있는 실정”이라고 강조했다.

이에 대해 “명의수탁자에게 명의신탁재산의 자진신고에 따른 증여세 감면제도를 마련하는 것은 시의적절한 개선방안이라 생각된다”고 말하고 “차선책으로 과태료 또는 과징금으로 부과하자고 제안하고 있으나 오랫동안 명의신탁주식에 대한 헌재 또는 법원에 의하여 유지 발전되었고 그동안 과세 받은 사람과의 형평성을 고려하여 증여세로 과세하되, 단일세율로 과세하는 것이 바람직하다고 생각된다”고 주장했다.

또한 “증여세로 과세하더라도 명의신탁재산에 대한 증여세 과세는 사실상 증여가 아니므로 다른 증여재산가액과 합산과세하는 것은 타당하지 않으므로 합산배제증여재산으로 규정하여야 할 것”이라고 덧붙였다.

▲ (좌로부터) 김중곤 법무법인 대륙아주 변호사, 박종수 고려대 법학전문대학원 교수, 이상엽 한국조세재정연구원 조세정책연구실장.

◆ 김중곤 변호사, “심판‧심사청구 통합은 조세심판원으로 해야”

김중곤 법무법인 대륙아주 변호사는 “현행 납세자 권리구제제도가 복잡하다는 부분에 대해서는 모두 동의할 것이라고 생각한다”며 “납세자가 불복대상 기관을 찾아다니는 상황이 결국 불복기관의 재결에 대한 신뢰도도 저하로 이어지는 것이 자명할 수밖에 없는 사실”이라고 말했다.

또 심판청구와 심사청구 통합의 경우 조세심판원에 의한 통합에 찬성했다. 다만 “심판청구 기간 등이 지켜지고 있는 경우가 드물기 때문에 신속성과 전문성을 강화해야 한다고 보며 1인 단독심판제로 운영 도입에 찬성한다”고 밝히고 “행정심의 자기시정이라는 본질적 기능을 볼 때 과세전적부심으로 통합하는 것이 맞다고 보고, 명의신탁 주식양성화 방안의 경우 자진신고 감면제도 도입에 전적으로 찬성한다”고 말했다.

◆ 박종수 고려대 교수, “1인 단독심판제 도입, 아직 무리라고 본다”

박종수 고려대 법학전문대학원 교수는 “조세불복제도 개선안의 경우 불복기관의 사명은 납세자의 권리구제인만큼 인용률이 상당히 중요한데, 20%대의 인용률을 높다고 평가할 수 있을지 모르겠다”며 “발제자가 비교한 일본은 경우 관료주의가 매우 강한 나라라서 다툼의 여지가 상대적으로 적은 나라이므로 직접 비교는 어렵다고 본다”고 설명했다.

아울러 “심판청구와 심사청구를 통합하는 안은 아직은 장기적으로 선행적인 연구가 필요하다고 생각된다”며 “심판청구는 제3의 기관이 담당하고 있어 독립성이 가장 큰 장점이나 적극적인 시정이 어렵고, 이 같은 내용은 특히 ‘기관 이기주의’로 비쳐질 수 있다고 생각되며 국세청 내 이의신청과 심사청구는 고려될 문제라고 생각한다”고 말했다.

또 “법원의 경우도 합의부가 원칙이고 단독은 매우 예외적인 경우이므로, 1인 단독심판제 도입은 아직 무리라고 본다”고 덧붙였다.

◆ 이상엽 한국조세재정연구원 조세정책연구실장

이상엽 한국조세재정연구원 조세정책연구실장은 “인용률이 높은 이유에 대해서는 좀 더 고찰이 필요할 것으로 본다”며 “처분청의 이의제기권 도입 시 조세심판원의 설립 목적이 퇴색될 수 있으므로 신중하게 고려해야 한다”고 말했다.

또한 “사후적 권리구제제도의 효과가 없어지는 경우가 생길 수 있으므로 신속보다는 신중한 권리구제가 중요하다”고 말했다.

아울러 “명의수탁자 자진신고 시 증여세 면제안의 경우 명의신탁자와 수탁자의 관계가 배우자 자식 등 친인척일 경우 실효성이 담보되기 어렵다고 보기 때문에 추가적인 고민이 필요하다”고 설명했다.

▲ 임재현 기재부 세제실 조세총괄정책관.

◆ 임재현 세제실 정책관, “이의신청과 심사청구를 통합하는 것이 맞다”

임재현 기획재정부 세제실 조세총괄정책관은 “권리구제제도의 복잡성이라는 측먼에서 공감하고 이견이 있는 분은 안 계실 것”이라며 “과세전적부심과 이의신청 통합안은 사전적 구제와 사후적 구제기능이 각각 있는데 이를 단순하게 하기 위해서는 국세청의 이의신청, 심사청구 통합이 누구나 생각하기에도 합리적인 방안일 것이다”라고 말했다.

이어 “사전적 구제인 과세전적부심과 사후적 구제인 이의신청을 통합하기보다는 사전적 구제인 과세전적부심을 놔두고, 사후적 구제인 이의신청과 심사청구를 통합하는 것이 맞을 것”이라고 덧붙였다.

또 심사청구와 심판청구 통합에 대해서는 “조세구제제도는 과세당국의 자기시정기능, 납세자권리구제기능이 있는데 불복제도 중 어느 쪽에 강점이 있느냐에 생각해보면 당연히 납세자권리구제에 강점이 있을 것”이라며 “따라서 심판청구를 심사청구와 통합은 시대에 역행한다는 생각이 든다”며 반대 입장을 내놓았다.

조세심판원 개선방안에 대해서는 “비상임심판관의 구성이라든가 공정성 전문성 제고하는 방향으로 가야하는 것에 전적으로 동감한다”며 “상임심판관은 공무원 입장에서 보면 과세 액수가 큰 경우에 납세자 권리구제 쪽으로 쉽게 손이 가지 않는 경향이 있다. 외부 전문가들을 참여시켜 보다 공정하고 객관적으로 할 수 있도록 할 필요성은 있다”고 말했다.

또 국세청의 항소권과 관련해서는 “국세청 입장에서 중요사안에 대해 심판원 인용결정났을 때 이의제기권이 생기면 대부분 이의제기를 할 것이며, 이는 납세자입장에서 사실상 4심제가 된다”며 “국세청 불복권한을 주면 4심제가 되며 납세자의 비용과 노고가 들어가서 신중해야 한다”고 말했다.

뿐만 아니라 “국세청이 법원까지 갔을 때 심판원 단계가 아닌 사법부 단계에서 결정되면 오랜 시간과 비용이 들고, 국가입장에서는 법원에서 승소하면 문제없으나 패소했을 때 납세자 입장에서는 당초 부과된 세금만 돌려받는 것이 아니라, 국세환급금까지 돌려주게 된다”고 지적했다.

명의신탁 주식 양성화와 관련해서는 “실질과세원칙에 맞지않고 자기부담원칙에도 맞지 않는 제도로 전 세계 오직 우리나라만 갖고 있어 끊임없이 개선에 대한 논의가 있다”며 “자진신고 감면제도를 도입하자는 것은 사회적 공감대가 있어야지만 가능할 것”이라고 말했다. 현행법을 위반한 사람에 대해 면죄부를 주는 것이기 때문에 신중해야 할 필요가 있다는 것. 이어 실명법 도입이나 과징금, 과태료 부과방안에는

아울러 “금년도 세법개정안에 명의신탁주식 양성화를 위한 과세개선방안을 발표할 예정”이라고 밝혔다.

◆ 전병욱 “과세전적부심과 이의신청 통합에 찬성”

전병욱 서울시립대 세무전문대학원 교수는 “납세자 권리구제기능은 과세처분의 위법 부당성의 전반적 검토가 이루어져야 한다”며 “사전적 단계에서 과적과 이의신청 통합은 타당한 방향이라고 보고, 과세전적부심 활성화의 경우에는 권리구제 강화 측면에서 바람직하다고 본다”고 말했다.

또 “심사, 심판청구의 통합은 국세청 내부를 중심으로 합리적이면서도 권리구제 흐름이 자리잡고 난 후에 하는 것이 바람직하다”고 덧붙였다.

조세심판원과 관련해서는 “심판관들의 책임성과 노력을 제고하는 측면에서 당연히 검토할 수 있는 대안으로 보며, 조정제도의 경우는 장기간 불복진행에 따라 납세자들의 불복을 완화할 수 있는 방향으로 검토할 수 있다”고 밝혔다.

명의신탁주식 개선방안으로는 “자진신고 감면제도는 명의신탁 기간 등에 따라 감면 차등 방안을 생각할 수 있다”고 말했다.

▲ (좌로부터) 전병욱 서울시립대 세무전문대학원 교수, 김석환 국세청 납세자보호관.

◆ 김석환 국세청 납보관, “조세심판원 권한, 너무 비대해졌다”

김석환 국세청 납세자보호관은 불복제도와 관련해 “개별 쟁점 하나하나가 정부기관 간의 이해관계문제도 있을 뿐만 아니라 국민들 생활에 미치는 영향도 크고 세금을 가지고 생업을 이어가는 대리인 시장에도 미치는 영향이 지대하다”며 “이런 문제를 다룰 때에는 신중할 필요가 있다”고 강조했다.

김 국장은 “현행 체계가 과연 불합리한가라는 점검이 선행돼야 한다”며 “국세청이 주도해서 개편할 수는 없지만 그럼에도 불구하고 개편을 해야 한다면 몇 가지 추려볼 수 있다”고 말했다.

먼저 지나치게 많은 불복절차가 있다는 것이 있으며, 지나치게 많은 재결기관이 관여하고 있다는 것을 지적했다. 또한 행정심의 인용률이 다른 나라에 비해 높고 사법부에 비해 높은 점을 지적했다.

김 국장은 “납세자의 권리구제가 지연되고 있고, 기관별 인용률 경쟁 등 개별납세자의 권리구제와 동등한 가치를 지녀야하는 공평과세 원칙이 훼손될 우려가 있다”며 “개인적으로는 납세자의 권리구제보다는 대리인 시장, 국가기관의 이해관계가 더 두드러지게 내포돼 있는 제도가 아닌가”라고 말했다.

김 국장은 “99년 체제가 어떻게 만들어졌는지를 살펴봐야 한다. 그 전에는 심사, 심판이 필수였고 법원은 2심이었다. 법원이 행정법원을 도입하면서 행정소송이 3심이 되어버리면서 행정심에서 심사와 심판이 같이 유지될 이유가 없어진 것”이라며 “결국 이 과정에서 각종 이해관계가 맞아떨어진 것이 아닌가”라고 말했다.

김 국장은 “결과적으로 20년간 운영해보니 조세심판원의 권한이 너무 비대화됐다”고 말하고, “결과적으로 심사청구와 과적을 국세심사위원회에서 하다보니 납세자입장에서는 과세관청인 국세청보다는 옆으로 나와있는 조세심판원이 더 독립성이 있고 공정할 것 같다는 생각도 가지고 있다. 그래서 통계를 살펴보면 사실상 조세사건은 우리나라에서는 조세심판원이 건수 비중으로 26% 인용이 되고 있는데, 조세사건 1/4은 조세심판원이 대법원과 동등한 직위와 기능을 수행하고 있다고 볼 상황이 되었다”고 설명했다.

이어 개편이 필요하다면 “과적, 이의신청 통합문제, 심사심판 통합문제, 재결기관을 국세청 내부인지 밖에 둘 것인지 전반적으로 개편논의가 필요하다”며 “근본적인 해결은 행정심은 사법심과 연결해 고려하지 않으면 나오기 어렵다. 법원으로 하여금 행정심과 통합시켜 미국식의 조세법원 등으로 한다는 등의 방안이 고려될 수 있으며, 법원이 3심제를 유지한다고 한다면 행정기관들 간의 통합이 불가피해진다. 일본식처럼 가는 것이 과세관청 내에 재결기관을 두는게 바람직하지 할 것”이라고 밝혔다.

유일지, 한효정 기자  salixy@hanmail.net